新華報業(yè)網(wǎng)
編者按：歷時兩年的平臺治理風暴進入尾聲，而其中最具標志性意義的事件就是滴滴事件。浙江大學傳媒與國際文化學院求是特聘教授方興東、浙江大學傳媒與國際文化學院碩士研究生何可和浙江傳媒學院互聯(lián)網(wǎng)與社會研究院秘書長鐘祥銘在《傳媒觀察》2022年第10期刊文，認為滴滴事件作為中國互聯(lián)網(wǎng)“數(shù)據(jù)第一罰”，代表了互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展模式以及對互聯(lián)網(wǎng)的社會認知和公共政策的整體范式轉(zhuǎn)變，即從過去注重信息、內(nèi)容、行為等顯性的淺層，開始進入注重數(shù)據(jù)、算法等隱性的深層。數(shù)據(jù)已經(jīng)全面崛起，成為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的主導性驅(qū)動力，正在重構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)溝通、生活、娛樂、工作以及政治、文化等各個層面的變革方式。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)走出了過去單純依靠資本驅(qū)動的階段，數(shù)據(jù)保護上升為整個社會的基本意識和觀念，數(shù)據(jù)背后的權(quán)力邊界和再平衡也成為數(shù)字時代公共政策的新方向。
滴滴事件開啟了中國數(shù)據(jù)秩序制度全面建構(gòu)的序幕，而數(shù)據(jù)治理正是當今世界最具挑戰(zhàn)性的共同難題。同時，它也標志著互聯(lián)網(wǎng)的一個“舊時代”的結(jié)束和一個“新時代”的開啟，即制度從過去注重信息、內(nèi)容、行為等顯性的淺層，開始進入注重數(shù)據(jù)、算法等隱性的深層。
滴滴事件之所以特別，不僅在于巨大的罰單金額，而且在于罰單背后個人信息的濫用程度。其第一次全面揭開了中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)背后的真實面貌：互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)長期以來形成了基于過度收集和濫用個人信息和數(shù)據(jù)的商業(yè)模式。滴滴事件并不是特殊的個案，而是整個中國乃至全球互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的普遍性現(xiàn)象。對滴滴公司的巨額處罰，不僅說明《個人信息保護法》是“有牙齒的”，更說明中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)不能再繼續(xù)沿用基于個人數(shù)據(jù)變現(xiàn)的商業(yè)模式，不能再毫無顧忌地游走于法律邊緣。滴滴事件直接撼動了互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化以來信息門戶、電子商務、社交媒體、共享經(jīng)濟、云計算、互聯(lián)網(wǎng)金融、生活服務等幾乎所有的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式，或?qū)㈤_啟一次全局性、基礎性的商業(yè)模式重構(gòu)和治理規(guī)則重建。
數(shù)據(jù)崛起：滴滴事件的時代背景
2022年7月21日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室依據(jù)《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《行政處罰法》等法律法規(guī)，對滴滴全球股份有限公司處以人民幣80.26億元罰款。作為中國“數(shù)據(jù)第一罰”，可謂一罰驚天下。它不僅開啟了中國重塑個人信息保護的新秩序，也開啟了整個互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展模式的新階段。
滴滴事件昭示著數(shù)據(jù)的全面崛起。數(shù)據(jù)不僅成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的核心驅(qū)動，也成為互聯(lián)網(wǎng)治理的全新挑戰(zhàn)和工作重心。這無疑是20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化以來最重大的變化，既是一次歷史性的轉(zhuǎn)向，也是一次發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)性重構(gòu)的范式轉(zhuǎn)變。深刻認識滴滴事件，對于我們理解互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的全新邏輯、洞察互聯(lián)網(wǎng)社會變革的根本動力，以及認識數(shù)字時代網(wǎng)絡治理和社會治理的制度邏輯，都至關重要。
針對滴滴事件，目前專業(yè)和深度的分析還很少，披露的信息也相對有限，但可以大致勾勒出數(shù)據(jù)治理的主要思路、框架和重點所在。根據(jù)國家網(wǎng)信辦就滴滴公司被罰案件“答記者問”所公布的信息，滴滴公司共存在16項違法事實，主要涉及8個方面。滴滴公司存在的違法行為主要集中在對個人信息的處理方面，綜合起來分為4類：收集信息方式違法、收集用戶信息過度、未對個人信息采取相應的加密安全技術(shù)措施、未經(jīng)授權(quán)處理個人信息。
滴滴公司作為一家典型的以數(shù)據(jù)為核心的移動互聯(lián)網(wǎng)公司，其商業(yè)模式隱含潛在的數(shù)據(jù)倫理問題：一是數(shù)據(jù)過度采集和違規(guī)使用；二是數(shù)據(jù)算法形成價格歧視；三是數(shù)據(jù)霸權(quán)催生壟斷主義。一些學者注意到，互聯(lián)網(wǎng)平臺的數(shù)據(jù)倫理問題是國家安全審查的底層誘因。數(shù)據(jù)倫理問題可能帶來安全風險——隨著當前數(shù)據(jù)處理水平的持續(xù)提升以及數(shù)據(jù)跨境流動性顯著增加，數(shù)據(jù)不僅影響生產(chǎn)、交通與軍事，還足以左右一個國家的政治走向，因而，掌握數(shù)據(jù)就能擁有更大的話語權(quán)和戰(zhàn)略主動性。
迄今為止滴滴事件公布的有限信息已經(jīng)令人觸目驚心。值得我們追問的，不只是滴滴公司一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的問題，更有長期以來互聯(lián)網(wǎng)治理的成效問題?？陀^而言，過去個人信息和數(shù)據(jù)的收集與使用，多處于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)運作的“黑匣子”之內(nèi)，缺乏相應的制度體系和有效規(guī)制，企業(yè)自律形同虛設，行業(yè)共律也基本失效，這種多層次“放任自流”的治理缺失才是問題的根源。而這樣的時代，隨著滴滴事件的落幕已經(jīng)宣告終結(jié)，深入數(shù)據(jù)和算法的治理新時代已經(jīng)開啟！
制度重構(gòu)：全球數(shù)據(jù)治理的發(fā)展趨勢
數(shù)據(jù)崛起不僅僅是中國現(xiàn)象，還是全球的共同趨勢。當然，各個國家在數(shù)據(jù)面前有著不同的利益和制度取向。
美國和歐洲的數(shù)據(jù)治理發(fā)展反映了它們對個人數(shù)據(jù)的不同社會-技術(shù)想象。美國模式在過去長期以自由市場模式主導，將數(shù)據(jù)作為一般商品進行流通，在國內(nèi)營造較為寬松的監(jiān)管環(huán)境。美國的數(shù)據(jù)治理模式直接造就了頭部大型科技公司GAFAM掌控了全球55%以上的數(shù)據(jù)容量。在美國，數(shù)據(jù)的完全可轉(zhuǎn)讓性得到其對抗性法律體系的支持，就連個人數(shù)據(jù)的主要監(jiān)管機構(gòu)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC），同樣反映了主導美國社會技術(shù)解決方案的“市場模式”。美國奉行跨境數(shù)據(jù)要素自由流動與數(shù)據(jù)自由貿(mào)易，最早主張對數(shù)據(jù)流進行跨國治理，目的在于推動美國數(shù)字資本巨頭全球擴張。在監(jiān)管方面，美國的法律制度反映了一種事后和基于市場的模式來應對個人數(shù)據(jù)帶來的挑戰(zhàn)。然而，盡管《謝爾曼法》（the Sherman Act）和《克萊頓法》（the Clayton Act）都有涉及反壟斷內(nèi)容，但直到2019年發(fā)布的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（The Federal Data Strategy），才規(guī)定政府擁有優(yōu)先收集使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，以及后續(xù)出臺的《開放政府數(shù)據(jù)法》（The OPEN Government Data Act）明確了政府對數(shù)據(jù)的利用規(guī)定，商業(yè)權(quán)利與國家利益間的“再平衡”新治理范式才得以形成。
歐盟多年來維護“制度構(gòu)建”核心理念，試圖建立單一市場內(nèi)的數(shù)據(jù)交流與人權(quán)保護機制。與美國不同的是，歐盟的監(jiān)管制度以私營部門為主導，旨在防止數(shù)據(jù)的集中趨勢，從而為領域的新進入者提供保障。與美國自由市場觀念相比，歐盟形成的以“權(quán)利”本位的治理觀念試圖通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護法規(guī)和新的隱私市場來建立公民信任，在內(nèi)部形成了跨部門、低壁壘的數(shù)據(jù)監(jiān)管基礎設施。在監(jiān)管方面，歐盟反映了一種事前的、國家-市場模式的解決方案。應該說，歐盟的法案展現(xiàn)了其偏好國家建設市場、渴望歐盟范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)，以及關注歐盟身份的塑造的特點。然而，歐洲的“數(shù)據(jù)保護主義”雖出于美國數(shù)字擴張的壓力，卻同樣可能造成扼殺本土市場主體崛起的風險。
中國數(shù)據(jù)治理的政策選擇，則是向“國家安全”戰(zhàn)略的逐步轉(zhuǎn)向。2020年之前，國內(nèi)數(shù)據(jù)仍然具有可轉(zhuǎn)讓性，數(shù)據(jù)以私營部門掌控、國家與私營部門緊密合作為基本盤，國內(nèi)市場整體受到保護。在2019年國務院出臺的《關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》中，也強調(diào)包容審慎監(jiān)管原則。這一階段國家對數(shù)據(jù)實施集中控制，但同時保留了維系市場發(fā)展的活力。伴隨多部法案的落地，數(shù)據(jù)治理愈發(fā)朝著國家中心主義轉(zhuǎn)向，中國的數(shù)據(jù)流通性受到大幅度限制。在劉典看來，中國的“政策鐘擺”不會完全向歐盟模式看齊，而是在追求效率下兼顧公平，進而擺脫歐洲治理機制的可能負面影響。
美國、歐洲和中國三大執(zhí)法區(qū)域幾乎不約而同地加強互聯(lián)網(wǎng)平臺治理，而在數(shù)據(jù)治理方面雖未形成類似的同步爆發(fā)態(tài)勢，但也分別出現(xiàn)各自進程的重要信號。與滴滴事件類似，美國和歐洲也開始出現(xiàn)具有代表性的案件。美國最典型的就是劍橋門事件，8700萬Facebook用戶的數(shù)據(jù)被不當泄露給政治咨詢公司“劍橋分析”，用于2016年助力特朗普參選美國總統(tǒng)，最終Facebook因該事件被罰50億美金。歐洲最典型的就是《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）的推出，這是全球近20年在數(shù)據(jù)隱私保護領域最重大的變化，任何違反GDPR條款的公司都會被處以最高2000萬歐元（或全球營業(yè)額4%）的罰款。三大事件顯示了不同區(qū)域不同的敏感度、不同的稟賦特性、不同的利益考量和不同的制度取向，但本質(zhì)上都呼應了同樣的趨勢。
今天數(shù)據(jù)問題的全球惡化并不是短期形成的，而是以美國為主導的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展模式長期積累而成的。
簡而言之，從20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化以來，幾乎所有的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式都是以“個人信息和數(shù)據(jù)的變現(xiàn)”為基礎模式，對個人信息的收集與侵害是互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式與生俱來的。無論是網(wǎng)景、雅虎等早期內(nèi)容主導的模式，還是亞馬遜、eBay等電子商務模式，以及隨后谷歌等搜索引擎和Facebook等社交媒體，都是通過個人信息分析驅(qū)動的網(wǎng)絡廣告、商品推薦以及個性化廣告投放等，構(gòu)建了今天萬億美元級的互聯(lián)網(wǎng)全行業(yè)基本收入模式。美國不僅僅主導了互聯(lián)網(wǎng)的誕生和演進，也主導了互聯(lián)網(wǎng)整個商業(yè)化進程，全球的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式都是以美國為參照，形成了天然的、不證自明的商業(yè)模式合法性。直到今天，躋身“兩萬億美元俱樂部”的蘋果、微軟、亞馬遜、谷歌以及Facebook、Netflix、推特等其他美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都是以全球用戶的數(shù)據(jù)收集為缺省機制，并將其作為標準的規(guī)則和模式推廣到世界各地。
如今，這種“監(jiān)控廣告”模式終于到了難以為繼的地步。
隨著2020年代互聯(lián)網(wǎng)進入智能物聯(lián)的新階段，以數(shù)據(jù)為基礎的算法成為整個互聯(lián)網(wǎng)新的發(fā)展動力，數(shù)據(jù)治理的制度建設也全面拉開帷幕。無論是歐洲、美國還是中國，世界大多數(shù)國家都將數(shù)據(jù)治理作為制度建設的重中之重。
滴滴事件代表了中國的數(shù)據(jù)制度進程，是互聯(lián)網(wǎng)進入中國以來數(shù)據(jù)問題的一次總爆發(fā)，也是問題的一次總暴露。雖然我們有了一定的法律基礎，有了一次成功的判罰，但要真正解決問題，尤其是建構(gòu)一個面向未來的互聯(lián)網(wǎng)新的制度體系，形成有利于互聯(lián)網(wǎng)健康長久發(fā)展的新的商業(yè)模式，還任重道遠。
部門聯(lián)動：中國數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
以數(shù)據(jù)為中心的新階段，中國不僅開始與全球同步，而且很多應用場景引領全球。因此，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展需要開始摸索無人區(qū)，而互聯(lián)網(wǎng)治理和社會治理的制度建構(gòu)與實踐，也面臨全新的考量。與歐美相對成熟而穩(wěn)定的社會治理能力相比，處于社會大轉(zhuǎn)型和邁過中等收入陷阱關鍵時期的中國，有著相對成型的互聯(lián)網(wǎng)信息和內(nèi)容管理體制，但也面臨數(shù)據(jù)治理的更復雜、更艱巨的挑戰(zhàn)。
當前，中國互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)從過去的追隨和模仿，進入了不同程度的引領階段。首先，中國是全球獨一無二的10億人大規(guī)模同時在線的市場。其次，中國互聯(lián)網(wǎng)深入生活和社會程度開始高于歐美，生活和社會對網(wǎng)絡的依賴性更高，這一點從網(wǎng)絡支付和網(wǎng)絡購物的比例大大高于歐美就可以看出。第三，隨著地緣政治的變化，中國面臨的地緣戰(zhàn)略壓力進一步增大，尤其是來自美國的壓力。剛剛開啟的中國互聯(lián)網(wǎng)全球化面臨全新挑戰(zhàn)。比如，TikTok在美國面臨的主要是個人信息和數(shù)據(jù)的問題。而無論是個人信息保護還是數(shù)據(jù)跨境流動等，都還處于各國各自發(fā)揮、進程不一，全球缺乏基本規(guī)范的階段，成為最容易與地緣政治“一觸即發(fā)”的“易燃易爆點”。這都是中國數(shù)據(jù)治理必須面對的挑戰(zhàn)。而無論是制度層面，還是治理能力層面，亦或是經(jīng)驗層面，我們目前都沒有準備就緒，都還是新手。
自動化、智能化是數(shù)據(jù)治理未來發(fā)展的方向。數(shù)據(jù)治理作為一個復雜的系統(tǒng)性工程，未來需要通過數(shù)據(jù)安全治理研究、數(shù)據(jù)協(xié)同治理研究、數(shù)據(jù)平臺構(gòu)建的研究來進一步提升數(shù)據(jù)治理效果。隨著社會治理朝智能化發(fā)展，相應地，數(shù)據(jù)治理也進入了AI治理的新時代。當然，AI治理的潛在風險不容忽視。當人工智能擁有了自主思維和獨立意識，人類可能面臨被淘汰或與機器并存的兩難困境。因此，未來數(shù)據(jù)治理實踐要承認既有治理范式與“數(shù)據(jù)治理”范式都有其客觀存在的積極面和消極面，并在此基礎上通過創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理機制的方式來探索、推進相關的改進。中國未來的數(shù)字治理戰(zhàn)略既要主動擁抱數(shù)權(quán)社會將開辟的人類想象空間的無限可能，又要積極平衡以技術(shù)之治中的“科技向善”為內(nèi)核與以良法善治中的“人本主義”為主旨的雙重治理效能釋放。
滴滴事件昭示的諸多信息，最終都指向一個焦點：面向未來，中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展需要全新的頂層設計。這個頂層設計，不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展模式，也不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)治理模式，還涉及整個國家面向數(shù)字時代的制度建構(gòu)。只有從這個高度上，才能更好理解滴滴事件的深遠影響。
過去近30年，中國網(wǎng)絡治理克服了種種困難，可以說卓有成效。但是，過去的治理主要基于信息、內(nèi)容和行為等顯性的層面，還屬于互聯(lián)網(wǎng)的淺層次治理。而現(xiàn)在需要面臨的是深入數(shù)據(jù)和算法的隱性層面，進入了互聯(lián)網(wǎng)的深層次治理。這是全新的治理范式，無論是在技術(shù)層面、商業(yè)層面、制度層面，還是在機構(gòu)設置、隊伍能力和治理方式等方面，都需要幾乎全新的框架，需要充分認識到我們面臨問題的嚴峻性和挑戰(zhàn)性。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、社會與制度層面的“不匹配”、“不適合”和“不適應”，都說明了這一范式轉(zhuǎn)變有著高度的復雜性。尤其是現(xiàn)有治理體系和機構(gòu)設置，都是基于過去以信息和內(nèi)容為中心的邏輯之上。實際上，即便在內(nèi)容范式下，機構(gòu)之間不協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)也一直伴隨著中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的整個歷程。隨著數(shù)據(jù)的崛起，這種不協(xié)調(diào)的張力與沖突必將更加激化。
近30年來，互聯(lián)網(wǎng)作為一個全新的新生事物，成為中國各層次創(chuàng)新的源動力，也成為各方面不適應的“麻煩制造者”。就互聯(lián)網(wǎng)管理本身來說，一部互聯(lián)網(wǎng)治理史，就是一部傳統(tǒng)政府部門不斷沖突和不同調(diào)整的歷史。20世紀90年代中后期，互聯(lián)網(wǎng)作為信息化的載體得以進入中國。我國借鑒了美國將互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)劃分為基礎的ISP（互聯(lián)網(wǎng)接入的服務商）和增值的ICP（互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務商）兩個層面的做法，并將兩者一起納入信息產(chǎn)業(yè)部的管理之中。直到2000年之后，國務院新聞辦才從新聞管理的角度逐步切入互聯(lián)網(wǎng)治理之中，由此產(chǎn)生了一些矛盾和沖突。
而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展遠不是接入這么簡單。2002年6月16日凌晨2時40分許，北京市海淀區(qū)學院路20號院內(nèi)發(fā)生一起縱火案，致使25人死亡、12人不同程度受傷。這就是著名的藍極速網(wǎng)吧事件。這一事件最大的震動在于互聯(lián)網(wǎng)管理的邊界和職責的劃分，涉及到網(wǎng)絡接入、上網(wǎng)經(jīng)營場所、網(wǎng)絡游戲和未成年人等一系列社會深層次的問題。雖然由此開啟了多部委的聯(lián)合執(zhí)法機制，但這種傳統(tǒng)條塊分割的部門設置缺乏頂層重構(gòu)，依然難以真正實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的有效管理。關于網(wǎng)游和視頻網(wǎng)站的管理之爭等，至今依然無法得到有效解決。此外，如網(wǎng)絡直播帶貨，究竟是一種網(wǎng)絡表演還是純粹的商務活動？而數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展“十四五”規(guī)劃，網(wǎng)信辦、工信部和發(fā)改委幾乎同時推出不同角度的版本。
當然，上述的矛盾和沖突都還是局部的，通過部門之間的重新協(xié)調(diào)和聯(lián)動，可以得以解決。但是，數(shù)據(jù)治理就不會如此簡單，必然涉及到幾乎所有部委的分工和職責。整個互聯(lián)網(wǎng)從信息和內(nèi)容治理為主導，到今天轉(zhuǎn)向以數(shù)據(jù)為中心的治理范式，需要的是一種顛覆性的、全局性的機構(gòu)和制度重構(gòu)。雖然，目前網(wǎng)信辦成為數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，但隨著整個社會的經(jīng)濟、生活、文化與政治活動，都轉(zhuǎn)向為數(shù)據(jù)驅(qū)動的新模式，單一圍繞數(shù)據(jù)安全的狹義數(shù)據(jù)治理，必然要走向覆蓋整個社會治理的廣義數(shù)據(jù)治理。也就是說，數(shù)據(jù)治理的本質(zhì)不是數(shù)據(jù)本身，而是數(shù)據(jù)背后的權(quán)屬、關系、利益與權(quán)力等，這種制度重構(gòu)的宏大挑戰(zhàn)，不是中國獨有的，而是全球共同面臨的挑戰(zhàn)。
（載《傳媒觀察》2022年10月號，原文約14000字，標題為《數(shù)據(jù)崛起：互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與治理的范式轉(zhuǎn)變——滴滴事件背后技術(shù)演進、社會變革和制度建構(gòu)的內(nèi)在邏輯》。此為節(jié)選，注釋從略。學術(shù)引用請參考原文。本文為 2022 年國家社科基金重大項目“健全互聯(lián)網(wǎng)領導和管理體制研究”<22ZDA079>的階段性成果。）
【作者簡介】方興東，浙江大學傳媒與國際文化學院求是特聘教授，浙江大學公共外交與戰(zhàn)略傳播研究中心執(zhí)行主任
何 可，浙江大學傳媒與國際文化學院碩士研究生
鐘祥銘，浙江傳媒學院互聯(lián)網(wǎng)與社會研究院秘書長、助理研究員
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